2025年6月5日，南京市城市更新項(xiàng)目“南湖記憶”三期進(jìn)入收尾階段，上世紀(jì)80年代摩登懷舊風(fēng)情呈現(xiàn)。 CFP/供圖

編者按

2025年，一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳第一次專門(mén)發(fā)文，肯定城市更新地位及其穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生的綜合價(jià)值！在國(guó)際貿(mào)易和全球化進(jìn)程遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在房地產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展及其供給側(cè)改革處于關(guān)鍵時(shí)期，城市更新將帶來(lái)新的機(jī)遇，開(kāi)啟全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展！

6月底，中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)主辦的“2025中國(guó)城市更新創(chuàng)新發(fā)展高峰論壇”將啟幕，這場(chǎng)匯聚政策制定者、行業(yè)領(lǐng)袖、專家學(xué)者的思想盛會(huì)和實(shí)操辦法，將為破解城市更新路上的難題、抓住城市更新發(fā)展機(jī)遇提供新思維、新辦法、新實(shí)踐。

中房報(bào)記者 向軍丨北京報(bào)道

政策取向，歷來(lái)是基于當(dāng)前形勢(shì)的判斷，以及對(duì)于未來(lái)的布局。

“實(shí)施城市更新行動(dòng)，是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措?！苯衲?月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》。這是首個(gè)中辦、國(guó)辦層面發(fā)布的專門(mén)針對(duì)城市更新的系統(tǒng)性政策文件，層級(jí)創(chuàng)歷史新高，凸顯了當(dāng)前城市更新在國(guó)家穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、惠民生方面的重要作用。

意見(jiàn)要求，城市更新工作要做到“6個(gè)堅(jiān)持”：

堅(jiān)持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設(shè)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)。

堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，尊重城市發(fā)展規(guī)律，樹(shù)立全周期管理意識(shí)，不斷增強(qiáng)城市的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。

堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施支撐作用。

堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，防范應(yīng)對(duì)城市運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，全面提高城市韌性。

堅(jiān)持保護(hù)第一、應(yīng)保盡保、以用促保，在城市更新全過(guò)程、各環(huán)節(jié)加強(qiáng)城市文化遺產(chǎn)保護(hù)。

堅(jiān)持實(shí)事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行，不搞勞民傷財(cái)?shù)摹懊孀庸こ獭薄ⅰ靶蜗蠊こ獭薄?/span>

“意見(jiàn)”還對(duì)城市更新定下了“時(shí)間表”。就是到2030年：城市更新行動(dòng)實(shí)施取得重要進(jìn)展，城市更新體制機(jī)制不斷完善，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型初見(jiàn)成效，安全發(fā)展基礎(chǔ)更加牢固，服務(wù)效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護(hù)，風(fēng)貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。

“實(shí)施城市更新行動(dòng)，需要強(qiáng)有力的政策支撐保障。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將會(huì)同相關(guān)部門(mén)，建立政策協(xié)同機(jī)制，落實(shí)各項(xiàng)支持政策，健全多元化投融資方式，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體參與，建立起政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公共參與的城市更新可持續(xù)模式，切實(shí)把每一件民生實(shí)事辦實(shí)、辦好。”5月20日上午，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)秦海翔在國(guó)務(wù)院新聞辦召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上表示。

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當(dāng)前形勢(shì)

當(dāng)前，樓市、股市、外貿(mào)乃至經(jīng)濟(jì)上，我們都遭受多重壓力，雖然這是發(fā)展中的問(wèn)題、轉(zhuǎn)型中的陣痛和國(guó)際貿(mào)易濫用保護(hù)主義，但是經(jīng)過(guò)努力，完全可以克服。而積極擴(kuò)大內(nèi)需特別是通過(guò)城市更新等手段激發(fā)內(nèi)需潛力，增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性和自主性，擺上了關(guān)鍵位置。

現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)面臨的情況：一是外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻。世界經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性增強(qiáng)，國(guó)際政治不確定性增大，全球貿(mào)易保護(hù)加劇，我國(guó)穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)樓市、穩(wěn)股市壓力加大。二是內(nèi)需不振。居民消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿不強(qiáng)，穩(wěn)投資難度加大，民間投資活力有待進(jìn)一步激發(fā)。三是一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，面臨銷售疲軟、效益下滑、市場(chǎng)預(yù)期走弱等情況。四是一些領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患較多。有的地方化債難度較大，有的基層財(cái)政困難，有的企業(yè)出現(xiàn)裁員降薪，高校畢業(yè)生等青年群體就業(yè)壓力上升，城鎮(zhèn)居民收入增速放緩。

樓市方面，面臨的情況是：必須用力加力持續(xù)鞏固房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。

這就需要發(fā)揮城市更新成為有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎作用。隨著意見(jiàn)的落地實(shí)施，這場(chǎng)關(guān)乎我國(guó)超9億城鎮(zhèn)人口生活質(zhì)量的空間變革，將不僅可以為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展開(kāi)辟更廣闊的內(nèi)需空間，還會(huì)有助于重塑城市的物理形態(tài)讓城市和居住環(huán)境更美好。

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實(shí)踐成效

其實(shí)，城市更新的成效已經(jīng)逐步顯露。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部最新消息，2024年我國(guó)共實(shí)施城市更新項(xiàng)目6萬(wàn)余個(gè)，完成投資約2.9萬(wàn)億元。

其中，有410多個(gè)城市成立城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組。21個(gè)城市設(shè)立城市更新局，常態(tài)化推進(jìn)專職管理。12個(gè)省建立省級(jí)督導(dǎo)機(jī)制，7個(gè)省將城市更新納入省級(jí)政府績(jī)效考核。

目前，一些城市更新項(xiàng)目已取得顯著成效。以重慶市紅育坡片區(qū)的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目于2020年啟動(dòng)，歷時(shí)兩年，共完成88棟樓的改造，惠及3476戶居民，改造總建筑面積達(dá)12.6萬(wàn)平方米，總投資9800萬(wàn)元，并于2022年7月順利完工。

改造后的紅育坡片區(qū)煥然一新，居民的生活品質(zhì)顯著提升。項(xiàng)目由國(guó)有企業(yè)與社會(huì)資本聯(lián)合實(shí)施，通過(guò)整合社區(qū)閑置資源，充分挖掘停車(chē)場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、廣告位等多種盈利點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，項(xiàng)目收益用于償還銀行貸款，成功探索出一條“造血式”發(fā)展的創(chuàng)新路徑。

除此之外，歷史文化保護(hù)類的城市更新案例同樣具有重要意義。以南京小西湖片區(qū)的保護(hù)更新項(xiàng)目為例。項(xiàng)目通過(guò)將原本封閉的院落改造為開(kāi)放的交流空間，為曾經(jīng)衰敗的街巷注入了新的活力。

在南京小西湖片區(qū)的更新過(guò)程中，不僅保留了367戶原住居民，維護(hù)了歷史街區(qū)的生活延續(xù)性，還釋放了公共建筑空間，顯著改善了居民的生活環(huán)境和居住條件。更重要的是，這一項(xiàng)目探索并踐行了“見(jiàn)人、見(jiàn)物、見(jiàn)生活”的老城有機(jī)再生模式，成功實(shí)現(xiàn)了歷史文化保護(hù)與現(xiàn)代生活需求的平衡。

在河北石家莊活化利用河鋼集團(tuán)石鋼公司舊廠區(qū)遺址，突出音樂(lè)演出特色，打造以重金屬工業(yè)風(fēng)為主題的搖滾聚集地，吸引眾多樂(lè)迷和游客。江蘇蘇州則堅(jiān)持“輕擾動(dòng)、微更新，步行化、以人為先”，通過(guò)清理空間、挖掘文化資源、鼓勵(lì)多元參與等措施，讓十全街“移步換景”，成為熱門(mén)景點(diǎn)。

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攜手破局

盡管當(dāng)前城市更新在多個(gè)領(lǐng)域已取得顯著成效，但部分專家指出，城市更新工作仍面臨諸多難點(diǎn)和瓶頸，亟須在2025年突破。

城市更新最大的難點(diǎn)，一是資金，二是用地?？梢哉f(shuō)，在城市更新實(shí)踐中，用地政策和金融政策是最為關(guān)鍵和重要的兩類政策。因此中辦、國(guó)辦在“意見(jiàn)”中，提出的用地政策和金融政策具有重要意義。

在用地方面，首先，強(qiáng)化用地保障。其次，創(chuàng)新存量用地利用機(jī)制。意見(jiàn)允許土地混合開(kāi)發(fā)與用途合理轉(zhuǎn)換，建立“正面清單+負(fù)面清單+過(guò)渡期”的彈性管控框架，提出多策盤(pán)活存量低效用地等政策。最后，健全權(quán)益流轉(zhuǎn)制度?！耙庖?jiàn)”提出在保障公共利益前提下擴(kuò)大國(guó)有土地土地使用權(quán)人自主更新權(quán)限，允許轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營(yíng)等方式盤(pán)活低效用地，同步優(yōu)化地價(jià)計(jì)收規(guī)則、推進(jìn)建設(shè)用地立體分層確權(quán)、完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度，形成“規(guī)劃約束—利益平衡—產(chǎn)權(quán)明晰”的可持續(xù)更新路徑。

金融支撐方面，搭建了多層次支持體系。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院城市更新研究中心主任秦虹分析表示，第一，“意見(jiàn)”提出“加大中央預(yù)算內(nèi)投資等支持力度，通過(guò)超長(zhǎng)期特別國(guó)債對(duì)符合條件的項(xiàng)目給予支持”，這可以精準(zhǔn)地引導(dǎo)資源流向城市更新的關(guān)鍵領(lǐng)域。

第二，“意見(jiàn)”提出“地方政府要加大財(cái)政投入，推進(jìn)相關(guān)資金整合和統(tǒng)籌使用”，這是城市更新順利推進(jìn)的重要支撐。地方政府憑借對(duì)本地實(shí)際的深入了解，能夠精準(zhǔn)識(shí)別城市發(fā)展短板與需求，有效整合各部門(mén)分散資金，顯著提升資金使用效率。

第三，“意見(jiàn)”提出“落實(shí)城市更新相關(guān)稅費(fèi)減免政策”，可長(zhǎng)期拉動(dòng)城市更新項(xiàng)目估值的提升。

第四，“意見(jiàn)”提出“鼓勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強(qiáng)化信貸支持”，意在鼓勵(lì)銀行開(kāi)發(fā)城市更新專項(xiàng)金融產(chǎn)品。

第五，“意見(jiàn)”提出“完善市場(chǎng)化投融資模式，吸引社會(huì)資本參與城市更新，推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、公司信用類債券等”，有助于推動(dòng)城市更新的可持續(xù)性。

為加速城市更新，錢(qián)也在陸續(xù)到位。

6月4日，財(cái)政部公示了2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)評(píng)選結(jié)果，北京等20個(gè)城市入選。

在此之前，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織開(kāi)展了2025年度中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)評(píng)選，擬支持的20個(gè)城市為：北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門(mén)、濟(jì)南、鄭州、宜昌、長(zhǎng)沙、廣州、?？?、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊。

今年，中央財(cái)政繼續(xù)支持實(shí)施城市更新行動(dòng)，探索建立可持續(xù)的城市更新機(jī)制，推動(dòng)補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板弱項(xiàng)，加強(qiáng)消費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由“有沒(méi)有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。中央財(cái)政按區(qū)域?qū)?shí)施城市更新行動(dòng)城市給予定額補(bǔ)助。

地方政府也在積極“開(kāi)源”。目前，12個(gè)省已設(shè)立專項(xiàng)資金，通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)或貸款貼息等方式提供支持，并發(fā)行近1000億元專項(xiàng)債券。28個(gè)城市還設(shè)立了城市更新基金，總資金規(guī)模已達(dá)4550億元。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心戰(zhàn)略研究處處長(zhǎng)、副研究員王彬武說(shuō)，近兩年全國(guó)城市更新八大類任務(wù)，每年投資項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)定在6萬(wàn)個(gè)左右，完成投資額2.5萬(wàn)億元以上。

分類來(lái)看，好房子方面，主要是大力建設(shè)安全、舒適、綠色、智慧的好房子，同時(shí)加強(qiáng)既有建筑改造利用，將老房子、舊房子改造成好房子。穩(wěn)妥推進(jìn)危險(xiǎn)住房改造，加強(qiáng)老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋的改造利用，推動(dòng)建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用。近年來(lái)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部著力從立標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)科技、抓項(xiàng)目3個(gè)方面推進(jìn)好房子建設(shè)，取得積極成效。根據(jù)第一次全國(guó)自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查數(shù)據(jù)，全國(guó)城鎮(zhèn)房屋（含住宅和學(xué)校、醫(yī)院、商場(chǎng)、寫(xiě)字樓、廠房等建筑）4738.8萬(wàn)棟、662億平方米，據(jù)測(cè)算，每年約有萬(wàn)億元以上的投資規(guī)模。同時(shí)，盤(pán)活存量低效之樓宇、商業(yè)設(shè)施等能夠更好吸引社會(huì)資本，為城市提供更多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、時(shí)尚購(gòu)物、休閑娛樂(lè)等空間。

好小區(qū)方面，主要是推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，更新改造老化管線管道，整治小區(qū)及周邊環(huán)境，持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設(shè)施條件、服務(wù)功能和文化價(jià)值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019~2024年，全國(guó)累計(jì)開(kāi)工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)28萬(wàn)個(gè)，惠及了居民4800萬(wàn)戶、超過(guò)了1.2億人，共改造提升各類老化管線36萬(wàn)公里，增設(shè)停車(chē)位387萬(wàn)個(gè)，建設(shè)養(yǎng)老、托育等各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施7.8萬(wàn)個(gè)，實(shí)現(xiàn)每年新增投資約萬(wàn)億元以上。這一過(guò)程中能開(kāi)拓銀發(fā)消費(fèi)、幼兒消費(fèi)、綠色發(fā)展等新消費(fèi)模式，對(duì)金融、材料、工程等領(lǐng)域的拉動(dòng)效應(yīng)明顯。

好社區(qū)方面，主要是建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整社區(qū)，構(gòu)建城市一刻鐘便民生活圈。推進(jìn)老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級(jí)、活力提升，盤(pán)活利用老舊廠區(qū)，積極推進(jìn)城中村改造。2023年以來(lái)，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同相關(guān)部門(mén)在全國(guó)106個(gè)社區(qū)開(kāi)展完整社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)，因地制宜補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板，推動(dòng)百姓“家門(mén)口”的消費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。老舊街區(qū)（廠區(qū)）更新改造方面，成都玉林東路特色街區(qū)、貴陽(yáng)太平路街區(qū)等項(xiàng)目，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，充分調(diào)動(dòng)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、業(yè)主、金融機(jī)構(gòu)等積極性，經(jīng)過(guò)改造，沿街店鋪招商率、開(kāi)業(yè)率、人流量、客單價(jià)、租金水平等明顯提升，成為城市網(wǎng)紅IP打卡點(diǎn)，釋放巨大的促消費(fèi)穩(wěn)就業(yè)潛能。

好城區(qū)方面，主要是完善城市功能，建立多層級(jí)、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)傳承城市歷史文化。以加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造為例，作為城市重要的“里子工程”，燃?xì)?、供排水、供熱等城市地下管網(wǎng)更新改造任務(wù)十分繁重，投資需求巨大，據(jù)測(cè)算，未來(lái)5年，我國(guó)在這些領(lǐng)域約有4萬(wàn)億元的投資需求。再如，通過(guò)城市歷史文化的保護(hù)與活化能夠?qū)崿F(xiàn)文化傳承與經(jīng)濟(jì)效益的雙重提升?！氨本┲休S線——中國(guó)理想都城秩序的杰作”的成功申遺，大大促進(jìn)了北京中軸線文化的推廣和城市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。吉安永新古城保護(hù)更新項(xiàng)目2024年接待游客36萬(wàn)人次，旅游收入達(dá)3800萬(wàn)元，古城文創(chuàng)收入超1800萬(wàn)元，為100多人提供了就業(yè)崗位。青島四方路歷史文化街區(qū)更新改造項(xiàng)目2023年9月改造完成，2024年銷售額突破1億元，帶動(dòng)超700人就業(yè)。

無(wú)論是謀劃落實(shí)城市更新的地方政府、參與運(yùn)作的企業(yè)，還是想住得更好讓日子更美的居民，這波“福利”實(shí)惠多多，可以認(rèn)真做份攻略，好好規(guī)劃、好好作為、好好收獲。

值班編委：馬琳

流程編輯：溫紅妹

審讀：戴士潮

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