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城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

用地政策是城市更新中重要的基礎(chǔ)性保障，專項規(guī)劃則在城市更新中起到統(tǒng)籌全局、明確方向、保障實施的作用。

近年來的城市更新實踐，在土地和規(guī)劃層面遇到了諸多待解難題，包括土地供給、產(chǎn)權(quán)變更、用途調(diào)整、功能混合等方面。各地在試點探索中通過加強規(guī)劃和土地政策的融合創(chuàng)新，在實踐中不斷尋求解決之道。

近期出臺的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》將“完善用地政策”作為重要的支撐保障機制，在總體要求中強調(diào)，“堅持規(guī)劃引領(lǐng)，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強專項規(guī)劃實施支撐作用”。在用地政策上，提出“加強用地保障”“推動土地混合開發(fā)利用和用途依法合理轉(zhuǎn)換”“盤活利用存量低效用地”等具體要求。這些制度安排為破解城市更新中的用地難題提供了解決方案，為持續(xù)推進城市更新行動提供了制度保障。

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用地和規(guī)劃難題的復(fù)雜性

城市更新中的用地和規(guī)劃難題是城市高質(zhì)量發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)，其復(fù)雜性源于土地資源稀缺性、利益主體多元性和政策的滯后性等多重因素，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先是土地用途沖突與規(guī)劃剛性約束之間的矛盾。在用地性質(zhì)方面，老舊城區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)工業(yè)、倉儲等低效用地與城市功能升級需求不匹配問題。城市更新項目需要實現(xiàn)土地用途的調(diào)整（如工業(yè)用地轉(zhuǎn)商業(yè)用地）或功能混合（如居住與商業(yè)融合），但由于現(xiàn)有規(guī)劃體系不夠靈活，調(diào)整流程繁瑣，限制了項目的靈活性和創(chuàng)新性。例如，工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)或文化用地時，需突破原規(guī)劃用途管制，但涉及國土、城建等多部門協(xié)調(diào)，程序復(fù)雜且周期長。在規(guī)劃體系方面，傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃側(cè)重“自上而下”的剛性管控，而城市更新需兼顧“自下而上”的市場需求。

其次是土地權(quán)屬復(fù)雜與利益分配難題。城市更新項目涉及土地方、產(chǎn)權(quán)方、投資方、政府、經(jīng)營方等多個利益相關(guān)方，協(xié)調(diào)難度大。老舊社區(qū)通常存在產(chǎn)權(quán)不清、私搭亂建等現(xiàn)象，導(dǎo)致拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。在涉及私房改造、歷史街區(qū)保護等場景中，產(chǎn)權(quán)變更的阻力尤為明顯。集體土地與國有土地混雜的城中村改造，則需要平衡村集體、開發(fā)商和居民利益。由于利益分配機制缺失，導(dǎo)致社會資本參與動力不足。

第三是政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在滯后性。在土地政策方面，現(xiàn)行土地管理法規(guī)側(cè)重新建項目，對存量用地更新缺乏針對性。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，城市更新項目常需突破現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范，但缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。

第四是文化保護與發(fā)展的平衡難題。在城市更新中常面臨“保護”與“拆除”的矛盾。傳統(tǒng)的城市更新往往采取“大拆大建”的方式，這種方式雖然能在短期內(nèi)快速改善城市面貌，但也造成了歷史建筑的消失、城市文脈的斷裂、對居民生活秩序的破壞等。新模式下的城市更新強調(diào)“留改拆”并舉，強調(diào)城市歷史文化的保護與傳承，這樣就對規(guī)劃提出了更高的要求，同時也增加了利益權(quán)衡的難度。

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城市更新中的土地政策創(chuàng)新實踐

近年來，各地在城市更新試點實踐中，通過創(chuàng)新土地政策、優(yōu)化規(guī)劃機制、引入市場力量、強化居民參與等多種方式，因地制宜解決土地利用和規(guī)劃難題，積累了較為豐富的經(jīng)驗。

一是建立“城市體檢—規(guī)劃—實施”一體化機制。城市體檢是城市更新的一項重要基礎(chǔ)性工作，旨在通過城市體檢發(fā)現(xiàn)土地利用效率低、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、生態(tài)環(huán)境不佳等問題，制定針對性的更新專項規(guī)劃。目前全國所有地級以上城市均已全面開展城市體檢工作，普遍形成了“城市體檢—專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”的一體化推進機制。例如天津市建立“城市體檢發(fā)現(xiàn)問題、城市更新解決問題”的閉環(huán)工作機制。將城市體檢與城市更新規(guī)劃計劃、方案策劃等銜接，完善城市體檢指標(biāo)體系，系統(tǒng)制訂5項提升計劃、16項更新工程。江西省建立城市體檢成果轉(zhuǎn)化的工作機制，要求各市縣一體化推進城市體檢與城市更新工作，并將一體化推進情況納入政府年度考核。

二是創(chuàng)新土地政策。各地在城市更新中嘗試突破傳統(tǒng)的土地管理模式，探索靈活的土地政策。例如，為了適應(yīng)土地用途變更和建筑功能轉(zhuǎn)化需要，北京市完善存量建設(shè)用地盤活利用政策，先后出臺了《關(guān)于存量國有建設(shè)用地盤活利用的指導(dǎo)意見（試行）》《建設(shè)用地功能混合使用指導(dǎo)意見（試行）》，鼓勵產(chǎn)業(yè)用地混合利用，完善土地利用方式和年限，解決了更新主體對空間功能升級的常態(tài)化需求。供地方式上，一些城市采用帶方案出讓、協(xié)議出讓、彈性年期等方式，提高土地供應(yīng)的靈活性和適應(yīng)性。長沙明確城市更新片區(qū)（單元）內(nèi)經(jīng)營性用地可實行帶方案掛牌出讓方式供地；城市更新片區(qū)范圍內(nèi)邊角地、夾心地、插花地等零星經(jīng)營性用地可采用協(xié)議出讓方式供地；開發(fā)價值低、不能實現(xiàn)經(jīng)濟平衡的更新片區(qū)，可聯(lián)動屬地轄區(qū)內(nèi)其他出讓地，通過帶條件、帶方案掛牌進行綜合開發(fā)。安徽淮南高新區(qū)通過“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、彈性年限出讓、帶方案出讓等方式，累計收回低效閑置土地405畝。

三是探索低效用地再開發(fā)。城市更新中的低效用地再開發(fā)首先需要科學(xué)的規(guī)劃體系作為支撐。上海市通過制定詳細的城市更新規(guī)劃，明確了低效用地再開發(fā)的方向和目標(biāo)，為項目實施提供了有力保障。廣州市也構(gòu)建了低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，推動土地混合開發(fā)利用和用途合理轉(zhuǎn)換。低效用地再開發(fā)不僅是土地的物理改造，更是產(chǎn)業(yè)升級的過程。蘇州出臺“鼓勵‘工業(yè)上樓’工作試點方案”“低效用地再開發(fā)試點工作實施方案”等文件，推動低效工業(yè)用地向智能網(wǎng)聯(lián)汽車、航空航天等新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。青島建立了“片區(qū)-單元-項目”三級傳導(dǎo)體系，將宗地式、碎片化的土地以“片區(qū)”模式統(tǒng)籌實施開發(fā)建設(shè)，提高了土地利用的整體效率。一些地區(qū)采取授權(quán)實施主體以“總體打包”“肥瘦搭配”等方式統(tǒng)籌實施改造，通過整合優(yōu)質(zhì)與低效地塊，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

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完善用地政策的頂層設(shè)計

各地在試點探索中積累的經(jīng)驗，為城市更新的頂層設(shè)計提供了政策參考。近期出臺的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）在總結(jié)各地成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將完善用地政策作為城市更新的重要保障機制，提出系統(tǒng)性解決方案。

首先是堅持規(guī)劃引領(lǐng)。規(guī)劃引領(lǐng)在城市更新中不僅是技術(shù)工具，更是制度創(chuàng)新和政策落地的核心載體。其通過戰(zhàn)略統(tǒng)籌、空間優(yōu)化、政策創(chuàng)新，推動城市更新從“增量擴張”轉(zhuǎn)向“存量優(yōu)化”，實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

《意見》提出，“堅持‘項目跟著規(guī)劃走、土地要素跟著項目走’，加強用地保障，建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度”。自然資源部要求，以國土空間總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)建“1+N”規(guī)劃體系（即1個總體規(guī)劃+專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃等），明確城市更新戰(zhàn)略定位和空間布局。要求編制城市更新專項規(guī)劃，與詳細規(guī)劃銜接，確保更新項目符合總體規(guī)劃要求。健全“定期體檢、五年一評估”制度，動態(tài)監(jiān)測資源資產(chǎn)開發(fā)保護狀況，為規(guī)劃實施提供數(shù)據(jù)支撐。

在規(guī)劃落實方面，自然資源部做出了具體安排：一是指導(dǎo)地方以社區(qū)為基本單元，規(guī)劃統(tǒng)籌各類空間需求，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學(xué)、宜養(yǎng)的全齡段友好社區(qū)，因地制宜制定好地方規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。二是指導(dǎo)地方在詳細規(guī)劃中做好資產(chǎn)配置方案，做好多種資產(chǎn)組合供應(yīng)，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，補齊公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的短板。三是指導(dǎo)地方按需分層編制詳細規(guī)劃，先編制規(guī)劃單元的詳細規(guī)劃，傳導(dǎo)落實總體規(guī)劃的剛性要求。

其次是土地政策的融合創(chuàng)新。在低效用地再開發(fā)方面，允許國有土地使用權(quán)人通過轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等方式自主改造低效用地；建立零星用地集中改造政策，整合邊角地、夾心地等碎片化用地，有限用于公共服務(wù)設(shè)施和公共空間建設(shè)。在土地混合開發(fā)與用途轉(zhuǎn)換方面，推行“正面清單+負面清單”管理模式；明確允許轉(zhuǎn)換的用途類型，支持歷史建筑、廠房功能轉(zhuǎn)換。在容積率獎勵方面，對配建公共服務(wù)設(shè)施或保障性住房的項目給予容積率獎勵或轉(zhuǎn)移；鼓勵地上地下空間復(fù)合利用。在彈性用地管理方面，推行“工業(yè)用地彈性出讓”，允許長期租賃、先租后讓，降低企業(yè)初期用地成本；探索“土地全生命周期管理”，根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求動態(tài)調(diào)整用地性質(zhì)和年限。在權(quán)益保障和產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新方面，優(yōu)化地價計收規(guī)則，完善不動產(chǎn)登記制度，支持城市更新后產(chǎn)權(quán)分割銷售或統(tǒng)一運營。在審批流程上，對符合城市更新專項規(guī)劃的調(diào)整需求。允許“帶方案出讓”或簡化規(guī)劃審批流程。在市場化運作方面，鼓勵引入社會資本，允許社會資本參與土地一級整理和后期運營；支持符合條件的更新項目發(fā)行REITs、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。

透過頂層設(shè)計可以看出，通過土地政策創(chuàng)新初步構(gòu)建了“存量激活-效率提升-權(quán)益保障-市場運作”的閉環(huán)體系，這些制度安排為城市更新破解了土地利用約束，也為城市高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障。

（此文刊于中國房地產(chǎn)報6月9日11版 責(zé)任編輯 蘇志勇）

值班編委：馬琳

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審讀：戴士潮

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