城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

近年來，我國城市更新試點工作在政策支持、項目實施、資金保障、機制創(chuàng)新等方面取得了顯著進展。2024年全國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。通過試點項目的探索，城市更新逐步從單一的物理改造轉(zhuǎn)向綜合性的城市功能提升和文化保護。在政策體系構(gòu)建方面，初步形成了“立法保障+配套制度+技術(shù)標準”的三級治理體系；在模式和路徑探索方面，各地創(chuàng)新形成政府引導、市場運作、公眾參與的多元實施模式。這些實踐經(jīng)驗，為我國城市更新行動的持續(xù)推進提供了重要支撐。

一、政策體系的探索與創(chuàng)新

城市更新政策體系框架是由立法保障、配套制度及技術(shù)標準構(gòu)成的系統(tǒng)性治理架構(gòu)，對推動城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要戰(zhàn)略價值。立法保障和制度建設方面，截至目前，已經(jīng)有包括遼寧、北京、上海、深圳、石家莊、蘇州等1個省9個市出臺了城市更新條例；92個城市出臺了相關(guān)管理辦法，150個城市印發(fā)了城市更新指導性文件。多數(shù)試點城市已將城市更新納入國土空間總體規(guī)劃，明確“嚴控增量、優(yōu)化存量、激活流量”的集約發(fā)展目標；310多個城市已完成專項規(guī)劃編制，普遍建立了“總體規(guī)劃-單元策劃-項目實施”三級管理體系。

例如深圳早在2009年就出臺了《深圳市城市更新辦法》，2020年又頒布了《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》，成為首個將城市更新上升到立法層面的城市。北京市首創(chuàng)“1+N+X”政策體系，以《北京市城市更新條例》為核心，配套差異化管控措施，并建立了城市更新項目動態(tài)管理系統(tǒng)。鄭州市出臺的《城市更新項目規(guī)劃管理和實施細則（試行）》，其18項條款系統(tǒng)規(guī)范了規(guī)劃制定、實施管理等環(huán)節(jié)，重點強化專項規(guī)劃與詳細規(guī)劃的銜接傳導，明確歷史文化保護、混合用地等專項要求。

城市體檢評估技術(shù)作為系統(tǒng)性診斷城市發(fā)展問題的科學方法論，通過多維數(shù)據(jù)采集與深度分析，可精準識別城市空間功能缺失、基礎設施老化及公共服務供給不足等典型"城市病"。住房城鄉(xiāng)建設部相關(guān)負責人透露，將構(gòu)建城市體檢與城市更新協(xié)同推進機制，標志著該技術(shù)已正式納入國家治理體系政策工具箱。該技術(shù)體系的應用不僅有助于精準定位城市發(fā)展痛點，更能為城市更新提供數(shù)據(jù)支撐，推動治理模式從被動響應向主動預防轉(zhuǎn)型。

在政策體系構(gòu)建過程中，各地不僅注重頂層設計和專項規(guī)劃的科學性，還通過用地政策、財政金融支持、公眾參與機制等多方面的創(chuàng)新，推動城市更新的可持續(xù)發(fā)展。例如，深圳在城市更新中首創(chuàng)“肥瘦搭配”等統(tǒng)籌改造模式，實施存量用地復合利用、土地用途變更機制優(yōu)化等創(chuàng)新性土地政策。地方政府還通過設立專項資金、發(fā)行專項債及完善稅費減免政策，構(gòu)建多元化投融資支持體系。北京出臺了《北京市建設用地功能混合使用指導意見（試行）》，支持建筑用途轉(zhuǎn)換，推動傳統(tǒng)商業(yè)升級。青島、深圳等地還探索了帶方案出讓、協(xié)議出讓、彈性年期等靈活供地方式。

各地在制度創(chuàng)新和更新路徑上因城施策，呈現(xiàn)出明顯的差異化特征。例如深圳重點建立容積率獎勵與產(chǎn)業(yè)導入聯(lián)動機制，強化計劃管控，審慎新增更新單元，同時優(yōu)化用地管理及稅收優(yōu)惠政策以加速項目落地。重慶則立足山城地形特點，創(chuàng)新立體更新模式，如江北區(qū)塔坪片區(qū)改造項目通過“街區(qū)物業(yè)”模式與智慧化治理手段，實現(xiàn)老舊小區(qū)功能與環(huán)境雙提升。兩地雖路徑各異，但均通過政策創(chuàng)新有效破解城市更新核心難題：深圳側(cè)重產(chǎn)業(yè)與空間協(xié)同，重慶則聚焦地形約束下的空間高效利用。

二、城市更新模式探索實踐

近年來，城市更新試點城市結(jié)合綠色低碳、產(chǎn)業(yè)融合、科技創(chuàng)新等多維度實踐，逐步探索政府引導、市場運作、公眾參與的可持續(xù)更新模式，積累了可供推廣的經(jīng)驗。以下結(jié)合四個重點案例加以解析。

第一，政府引導+市場運作模式（以深圳大沖村項目為例）。深圳大沖村改造作為全國首個城市更新立法試點項目，其成功實踐為探索政府與市場協(xié)同機制提供了重要參考樣本。該項目依據(jù)《深圳市城市更新辦法》確立的制度框架，通過立法形式明晰了政府引導與市場運作的權(quán)責邊界，實現(xiàn)了從傳統(tǒng)拆遷模式向市場化更新模式的制度創(chuàng)新。大沖村案例中，政府通過容積率獎勵等政策工具激發(fā)市場主體活力，同時構(gòu)建原村民物業(yè)置換、貨幣補償?shù)榷嘣仓梅桨浮?/span>

該模式的核心運行機制體現(xiàn)在政府與市場職能的精準分工。政府通過規(guī)劃管控劃定更新單元范圍，制定容積率上限等剛性指標，并配套建設學校、醫(yī)院等公共設施；市場主體則負責資金籌措、開發(fā)建設及后期運營管理。特別是項目設立的資金監(jiān)管賬戶機制有效防范了開發(fā)風險。

大沖村經(jīng)驗提煉出三大制度創(chuàng)新要素：一是政策工具箱的靈活運用，二是全過程風險防控體系，三是多元主體利益平衡機制。容積率獎勵政策直接提升項目經(jīng)濟可行性；資金監(jiān)管賬戶制度保障了改造資金的封閉運行；原村民安置權(quán)益保障方案則通過物業(yè)置換、股權(quán)分配等方式，實現(xiàn)了多方利益共贏。這些經(jīng)驗在其他更新項目中得以推廣，收到了很好的實施效果。

第二，居民共治+長效管理機制（以重慶紅育坡片區(qū)改造為例）。紅育坡片區(qū)創(chuàng)新構(gòu)建了以街道辦為主導的“居民議事會”治理體系，打造全過程民主協(xié)商的基層治理范式。該片區(qū)通過制度化召開月度居民議事會，將老舊小區(qū)改造涉及的規(guī)劃編制、資金配置、施工設計等核心決策權(quán)下放至居民集體議事平臺。該協(xié)商機制有效破解了居民訴求碎片化、利益多元化的治理困境。

片區(qū)建立“更新前征詢-更新中監(jiān)督-更新后維護”的全周期管理閉環(huán)，形成可持續(xù)的協(xié)同治理機制。更新前階段，通過三輪方案公示-意見收集-修改反饋的循環(huán)機制，確保居民知曉率實現(xiàn)全覆蓋。施工期間由居民民主推選監(jiān)督員組建質(zhì)量巡查專班。最具突破性的是實施物業(yè)費返還激勵政策，將改造后節(jié)約的運維成本按30%比例返還居民。這種物質(zhì)激勵與責任共擔相結(jié)合的模式，顯著增強了居民參與公共事務的積極性。

第三，文化保護導向型更新（以北京南鑼鼓巷更新改造為例）。南鑼鼓巷作為北京歷史文化街區(qū)的典型代表，其更新實踐折射出我國城鎮(zhèn)化進程從規(guī)模擴張向質(zhì)量提升的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。南鑼鼓巷采用的“微更新”模式，既延續(xù)了北京城市更新“文脈傳承”的理念，又契合減量發(fā)展背景下精細化改造要求，通過保留胡同肌理實現(xiàn)歷史保護與現(xiàn)代功能的有機統(tǒng)一。在實施過程中，南鑼鼓巷創(chuàng)新建立了分級分類的保護更新體系。傳統(tǒng)風貌保護區(qū)嚴格遵循相關(guān)技術(shù)標準，對歷史建筑實施原材料、原工藝修復；現(xiàn)代商業(yè)發(fā)展區(qū)借鑒深圳“政府引導+市場運作”模式，通過容積率獎勵等政策吸引社會資本。南鑼鼓巷通過產(chǎn)權(quán)整合創(chuàng)新，采用租賃置換模式完成87%院落騰退，大大節(jié)約了拆遷和征收成本。業(yè)態(tài)管控方面引入非遺工坊準入機制，形成琉璃制作、京繡等12個特色工坊集群。社區(qū)文化營造通過節(jié)慶活動帶動周邊商戶營收增長。

第四，產(chǎn)業(yè)升級驅(qū)動型更新（以上海楊浦濱江項目為例）。楊浦濱江的轉(zhuǎn)型堪稱上海城市更新的標桿案例，其從傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)向“國際級濱水活力帶”的蛻變展現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)迭代的典型范式。該區(qū)域曾為上海核心工業(yè)集群，伴隨城市功能優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)升級需求，通過工業(yè)遺存保護性開發(fā)與功能重構(gòu)，實現(xiàn)了歷史文脈與現(xiàn)代發(fā)展的有機融合。改造過程中注重工業(yè)文化傳承，如將原棉紡廠工業(yè)建筑改造為濱江公共空間地標節(jié)點，同步導入文化創(chuàng)意、數(shù)字科技等新興產(chǎn)業(yè)，不僅重塑了區(qū)域形象，更帶動周邊土地溢價，成為城市存量空間價值激活的示范樣本。

楊浦濱江的成功關(guān)鍵在于構(gòu)建了完整的產(chǎn)業(yè)更新閉環(huán)。首階段對不符合新定位的工業(yè)設施進行拆除改造，釋放約30萬平方米優(yōu)質(zhì)空間，重點引入科技創(chuàng)新企業(yè)，配套建設2000余套人才公寓及商業(yè)教育設施，形成15分鐘品質(zhì)生活圈。這種全鏈條更新模式有效解決了產(chǎn)業(yè)導入與人才留存的協(xié)同問題，區(qū)域創(chuàng)新能級顯著提升。

三、城市更新投融資機制創(chuàng)新

城市更新項目通常涉及大量資金投入，且周期較長，不僅需要政府財政資金投入，更需要社會資本的共同參與，因此，建立城市更新的投融資機制至關(guān)重要。在城市更新試點過程中，從中央財政支持到地方融資創(chuàng)新，逐步建立起多元化投融資機制。

首先是專項債和城市更新基金協(xié)同發(fā)力。專項債是地方政府為特定項目發(fā)行的債券品種，其資金使用主要投向基礎設施與公共服務領域。近年來逐步擴圍，在老舊小區(qū)和城中村改造、歷史文化街區(qū)保護方面發(fā)揮了重要作用。數(shù)據(jù)顯示，截至2024年末，全國已有12個省份累計發(fā)行近1000億元專項債用于城市更新改造。財政部相關(guān)人士表示，后續(xù)將進一步拓寬地方政府專項債使用范圍及資本金適用領域，強化對城市更新項目的政策支持。

城市更新基金則是針對城市更新領域的長期資本工具，通過整合政府資金與社會資本，為周期長、資金密集型的城市更新項目提供持續(xù)支持。目前全國城市更新基金已形成規(guī)模化發(fā)展態(tài)勢，在區(qū)域覆蓋、運行模式和政策創(chuàng)新等方面取得了顯著進展。全國已有28個城市設立城市更新基金，總規(guī)模達4550億元。其中西安、上海、東莞等城市通過母子基金架構(gòu)形成資金放大效應，為城市更新引來“源頭活水”。

在專項債與城市更新基金協(xié)同運作方面，各地已形成可推廣的成熟經(jīng)驗。通過“收益平衡”的項目組合模式，將盈利性項目與公益性項目統(tǒng)籌實施，有效兼顧經(jīng)濟效益與社會價值。中央財政通過預算內(nèi)投資與超長期特別國債支持符合條件的項目，地方政府在風險可控前提下發(fā)行專項債，并引導社會資本參與。這種政府引導、市場主導的運作模式，既保障資金安全，又提升運營效能，為城市更新提供了可持續(xù)的融資路徑。

其次是REITs助力存量資產(chǎn)盤活。房地產(chǎn)投資信托基金（REITs）作為創(chuàng)新型金融工具，通過“資產(chǎn)證券化+專業(yè)化運營”機制，成為城市更新的關(guān)鍵金融引擎。其核心價值在于打通了“投資-建設-運營-推出”的閉環(huán)，推動存量資產(chǎn)向優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)升級。近年來，REITs試點范圍擴展至城市更新領域，覆蓋保障房、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、歷史街區(qū)等10類資產(chǎn)。北京、上海等地對城市更新REITs實施所得稅“三免三減半”，資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)增值稅即征即退。深圳探索“REITs+土地出讓金抵扣”政策，允許企業(yè)將REITs收益的20%抵扣后續(xù)土地購置成本。

REITs實踐方面，REITs在盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)升級中發(fā)揮了重要作用。例如，北京金隅智造工場將原天壇家具廠改造為產(chǎn)業(yè)園，通過REITs發(fā)行回收資金400多億元，形成“改造-運營-退出-再投資”的閉環(huán)。深圳元芬新村項目采用“微更新+REITs”模式，將老舊小區(qū)改造為保障房，租金收益率提升至4.8%，并通過停車位、社區(qū)商業(yè)等配套運營實現(xiàn)現(xiàn)金流平衡。蘇州工業(yè)園通過REITs引入智能制造企業(yè)，租金溢價率達30%，并配套人才公寓、科創(chuàng)基金等增值服務，形成“空間載體+產(chǎn)業(yè)生態(tài)”雙輪驅(qū)動。深圳人才安居集團在保障性租賃住房REITs發(fā)行中構(gòu)建了標準化操作范式，其資產(chǎn)篩選與流程設計具備行業(yè)標桿意義。

第三是政策性銀行專項借款。政策性銀行專項借款作為開發(fā)性金融機構(gòu)針對城市更新提供的低成本、長周期信貸產(chǎn)品，已成為推動我國城市轉(zhuǎn)型的重要金融工具。截至目前，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計發(fā)行專項借款1.1萬億元，覆蓋全國300多個城市更新項目，成為破解城市更新融資難題的重要一環(huán)。專項借款主要聚焦城中村和老舊小區(qū)改造、歷史街區(qū)保護等公益性項目，通過抵押補充貸款（PSL）等工具籌集。

在具體應用方面，例如廣州羅沖圍片區(qū)，獲得國家開發(fā)銀行首筆1億元專項借款，用于14公頃城中村改造，規(guī)劃新建安置房6.4萬平方米，保障房11萬平方米，帶動片區(qū)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行投放24億元借款用于鄭州航空港區(qū)改造，支持征收補償和安置房建設，同步配建學校、醫(yī)院等公共服務設施。國家開發(fā)銀行累計向江西萍鄉(xiāng)市發(fā)放13.2億元貸款，支持330棟住宅樓改造。北京清華南口實驗室獲得國家開發(fā)銀行授信102億元，將老舊廠房改造為人工智能研發(fā)基地，引入科技企業(yè)，年產(chǎn)值超50億元。

2025年中央財政針對城市更新補助政策實現(xiàn)重大突破，計劃補助超過200億元支持20個城市的更新工作，補助范圍從傳統(tǒng)基建領域延伸至機制建設層面，形成東部城市8億元、中部城市10億元、西部城市及直轄市12億的差異化支持體系。政策創(chuàng)新性地采用競爭性選拔機制，優(yōu)先支持超大特大城市及重點流域城市，要求試點城市制定三年實施方案并整合央地資金，強化經(jīng)驗可復制性。未來，隨著政策性金融工具的落地和多元化投融資機制的完善，城市更新有望進一步提速并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（此文刊于中國房地產(chǎn)報6月16日11版 責任編輯 何可信）

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審讀：戴士潮

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