財政部 生態(tài)環(huán)境部 國家發(fā)展改革委 水利部 國家林草局關(guān)于進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護補償機制的意見

財資環(huán)〔2025〕49號

各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團：

建立“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治”的橫向生態(tài)保護補償機制，是“綠水青山就是金山銀山”的重要轉(zhuǎn)化路徑，有利于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。為貫徹落實中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》、《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》以及《生態(tài)保護補償條例》，建立健全分層分類的橫向生態(tài)保護補償機制，促進(jìn)流域橫向生態(tài)保護補償機制長效化運行，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動建立覆蓋更加全面、權(quán)責(zé)更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給地與受益地良性互動，真正讓保護者、貢獻(xiàn)者得到實惠。健全獎罰分明的制度機制，堅持“誰污染、誰治理，誰保護、誰受益”，強化激勵約束，吸引更多社會資本參與生態(tài)文明建設(shè)。

到2027年，長江、黃河干流統(tǒng)一的橫向生態(tài)保護補償機制建成，各地基本建立覆蓋轄區(qū)內(nèi)重點河流的跨區(qū)域流域橫向生態(tài)保護補償機制，跨流域重大引調(diào)水工程橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)得到有益探索。到2035年，流域橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)深入推進(jìn)，全面覆蓋長江、黃河等重點流域干流及其重要支流，并向更廣范圍、更深內(nèi)涵、更豐富形式拓展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)提升，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不斷增強，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善，國家生態(tài)安全得到有效保障，生態(tài)環(huán)境治理體系更加健全，美麗中國建設(shè)成效顯著。

二、重點任務(wù)

（一）中央層面統(tǒng)一建立大江大河干流補償機制。對長江、黃河等重點流域干流，中央層面建立統(tǒng)一的流域橫向生態(tài)保護補償機制，依據(jù)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市，含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，以下統(tǒng)稱?。└闪魅刖?、出境國家地表水考核斷面（以下簡稱斷面）水質(zhì)變化以及本省干流全部斷面水質(zhì)較以前年度變化情況，統(tǒng)一核算各省出資或受償金額，實現(xiàn)經(jīng)濟利益省際合理橫向轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值導(dǎo)向。

（二）地方層面自主深化重點流域補償機制建設(shè)。流域省可在中央層面建立統(tǒng)一機制基礎(chǔ)上，選擇具備重要生態(tài)服務(wù)價值、受益主體明確的流域，自主協(xié)商開展跨省橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)，并積極開展覆蓋全轄區(qū)的橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)。已經(jīng)建立機制的，要按照協(xié)議要求，細(xì)化責(zé)任義務(wù)，強化精準(zhǔn)保護，抓好協(xié)同合作，推進(jìn)長效化運行，不斷鞏固成效。

（三）拓展補償領(lǐng)域。鼓勵地方在總結(jié)流域橫向生態(tài)保護補償有效經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極探索對其他具有外溢性的生態(tài)環(huán)境要素開展橫向生態(tài)保護補償?shù)膶崿F(xiàn)路徑。加快探索其他生態(tài)環(huán)境要素指標(biāo)設(shè)定、數(shù)據(jù)監(jiān)測、保護成本核算、量化考核等，因地制宜拓展森林、草原、大氣、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等生態(tài)環(huán)境要素橫向生態(tài)保護補償機制。

（四）豐富補償要素。對流域橫向生態(tài)保護補償，流域省可從流域系統(tǒng)性、完整性出發(fā)，以持續(xù)改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，穩(wěn)步有序推動將常規(guī)水質(zhì)指標(biāo)以外的特征污染物、水量、水生態(tài)指標(biāo)以及流域功能定位、供水安全等列為補償要素，同時鼓勵有條件的流域?qū)⑷牒：恿骺偟笜?biāo)納入生態(tài)補償。對其他生態(tài)環(huán)境要素的橫向生態(tài)保護補償，要結(jié)合各自特點，科學(xué)研究評估方法。

（五）完善補償標(biāo)準(zhǔn)。流域省可結(jié)合水生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)成本和發(fā)展機會成本、水污染責(zé)任劃分、水質(zhì)改善收益、水資源使用量、資源性收益、受益地區(qū)支付能力等因素，綜合確定補償標(biāo)準(zhǔn)，更好體現(xiàn)激勵與約束。鼓勵生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，探索將生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果、生態(tài)產(chǎn)品實物量及質(zhì)量作為確定補償標(biāo)準(zhǔn)的參考依據(jù)。

（六）創(chuàng)新補償形式。鼓勵上下游、左右岸在明確各自權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上建立三方或多方參與的橫向生態(tài)保護補償機制。推動補償方式從財政補償向市場化補償拓展，吸引社會資本參與開發(fā)利用和保護修復(fù)的不同環(huán)節(jié)，建立開發(fā)利用主體和保護修復(fù)主體利益連接機制。推動補償方式從資金補償向多元化補償拓展，鼓勵地方通過聯(lián)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、技術(shù)援助、智力支持、定向人才培養(yǎng)、定向招工等豐富補償方式。

（七）夯實平臺支撐。充分發(fā)揮橫向生態(tài)保護補償機制管理平臺服務(wù)功能，督促開展工作、及時發(fā)布數(shù)據(jù)、強化溝通協(xié)商、跟蹤補償資金使用等。充分利用平臺數(shù)據(jù)綜合集成、全面系統(tǒng)的優(yōu)勢，探索開展生態(tài)產(chǎn)品價值計量，推動橫向生態(tài)保護補償逐步由單一生態(tài)環(huán)境要素向多生態(tài)環(huán)境要素轉(zhuǎn)變，豐富生態(tài)補償方式，加快探索“綠水青山就是金山銀山”的多種現(xiàn)實轉(zhuǎn)化路徑。

三、組織保障

（一）落實地方主體責(zé)任。各省人民政府要在組織好省內(nèi)橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)的同時，積極開展省際協(xié)商談判，并不斷向多元化、市場化等補償方式拓展。協(xié)商過程中，可由下游省負(fù)責(zé)提出協(xié)議方案，涉及左右岸共同作為上下游的，可由右岸省負(fù)責(zé)提出協(xié)議方案。協(xié)議簽署后，要及時開展資金清算和效果評估，盡早謀劃續(xù)簽工作。

（二）強化業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)。財政部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家林草局等部門要聯(lián)合建立穩(wěn)定的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作機制，推動資金預(yù)算執(zhí)行、水質(zhì)監(jiān)測、水資源監(jiān)測等信息共享。要加強對地方工作的指導(dǎo)，規(guī)范跨省流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議文本，建立省間相互通報機制，共同研究解決生態(tài)保護補償機制建設(shè)中遇到的重大問題。

（三）優(yōu)化激勵約束政策。堅持結(jié)果導(dǎo)向，進(jìn)一步突出獎勵差異性。中央財政安排資金對橫向生態(tài)保護補償機制建設(shè)工作質(zhì)效高的省給予獎勵。財政部要會同相關(guān)部門完善中央獎勵資金的使用范圍和方式，各地可結(jié)合本地區(qū)實際情況，按規(guī)定用于與流域保護相關(guān)的自然資源保護、生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)、經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善等方面。要加強補償資金全過程績效管理，強化績效結(jié)果應(yīng)用，對因落實保護治理責(zé)任不力、發(fā)生重大突發(fā)環(huán)境事件等影響下游省的，中央財政可采取扣減資金等措施。

（四）完善基礎(chǔ)研究支撐。深入開展流域生態(tài)保護補償相關(guān)技術(shù)研究。加強水資源、水環(huán)境、水生態(tài)監(jiān)測支撐能力建設(shè)，健全調(diào)查體系和長效監(jiān)測機制，加快推進(jìn)水生生物資源和環(huán)境本底調(diào)查。加強流域水生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)領(lǐng)域科研成果交流。鼓勵開展大氣污染、海洋污染溯源，危險廢物跨區(qū)域轉(zhuǎn)移處置以及其他生態(tài)環(huán)境要素機理、權(quán)責(zé)界定、生態(tài)價值評估等相關(guān)研究，為進(jìn)一步健全橫向生態(tài)保護補償機制提供有力支撐。

財政部

生態(tài)環(huán)境部

國家發(fā)展改革委

水利部

國家林草局

2025年5月30日

（來源：財政部網(wǎng)站）

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