文/臨潼區(qū)住建局局長王衛(wèi)江

城市更新牽動民生幸福、關乎城市未來，一頭連著民生、一頭連著發(fā)展。黨的二十大報告指出“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，實施城市更新行動，打造宜居、韌性、智慧城市”。地處西安東門戶的臨潼區(qū)是中外聞名的文旅勝地，西安都市圈“綜合性新城”，承載著西安主城區(qū)核心功能外拓、產業(yè)功能升級，建設“中華文化會客廳、世界級旅游目的地”等重要使命。近年來，臨潼區(qū)以西安市承辦第十四屆全國運動會、入圍全國第一批城市更新試點為牽引，以臨潼老火車站入列全國老舊火車站及周邊街區(qū)統(tǒng)籌實施更新改造試點為契機，搶抓政策機遇，創(chuàng)新機制模式，在積極探索多元協(xié)同、文化賦能中堅持高起點規(guī)劃、高標準建設、高質量開發(fā)，以城市有機更新推動民生福祉增進與文旅融合發(fā)展，推動老火車站片區(qū)更新改造取得新進展、實現新突破。

一、臨潼區(qū)老火車站歷史背景與區(qū)域現狀

（一）基本情況。臨潼老火車站始建于1934年，是全國完整保留下來的2座民國老火車站之一。站址位于臨潼老城區(qū)北側，2007年4月停運，2012年被列為不可移動文物，2021年9月恢復城際鐵路客運業(yè)務，是隸屬隴海線的三等鐵路車站。

（二）區(qū)域現狀及對城市發(fā)展影響。長期以來，隴海鐵路將臨潼主城區(qū)南北割裂、一分為二，鐵路路塹最深處達17米、最寬處約50米，鐵路南邊是城市、北邊是鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)界限十分明顯。特別是地勢及排水設施影響，每逢雨季汛期路塹及周邊區(qū)域極易形成積水內澇，嚴重影響鐵路列車運行安全和周邊群眾生命財產安全。

（三）片區(qū)區(qū)位情況。交通便捷通達，位于臨潼老城區(qū)北側的臨潼老火車站及隴海鐵路沿線地段，緊鄰秦漢大道，靠近西康鐵路及連霍高速，可便捷通往西安市區(qū)及周邊城市。文旅資源豐富，周邊有華清宮、姜寨遺址、老化工院、昭應古城等豐富的文旅資源。

二、臨潼區(qū)推進老火車站片區(qū)更新改造的主要做法

（一）搶抓更新機遇，強化戰(zhàn)略引領。2021年11月，西安市被國家住建部列為首批城市更新試點城市后，臨潼區(qū)搶抓政策機遇，按照“兩保三高”要求，樹牢“人文產城”融合發(fā)展理念，提出將城區(qū)打造成“山、宮、城、寨、站、河”（驪山、華清宮、昭應古城、姜寨仰韶文化遺址、火車站、渭河）“六位一體”的文旅核心區(qū)的更新戰(zhàn)略，對城區(qū)進行全覆蓋更新體檢評估，形成《調查評估報告》《策劃方案》《片區(qū)專項規(guī)劃》等。

（二）劃定更新范圍，片區(qū)試點先行。立足進一步破解鐵路線性分割問題，統(tǒng)籌推動城市一體發(fā)展和保障鐵路安全運行，2022年底，臨潼區(qū)將老火車站及姜寨遺址周邊約4.22平方公里作為試點片區(qū)先行先試。2024年9月，臨潼區(qū)老火車站片區(qū)被住建部、國鐵集團列入全國老舊火車站及周邊街區(qū)統(tǒng)籌實施更新改造試點，試點期2年，明確“臨潼站要著力探索將老舊火車站保護利用改造為城市文化展示空間，打造鐵路文化街區(qū)”的更新方向，將原4.22平方公里城市更新單元中的1.2平方公里鐵路文化街區(qū)作為核心區(qū)先行建設。街區(qū)將通過上蓋方式消除鐵路線路塹段水害威脅，縫合臨潼城區(qū)，同時利用隴海鐵路上蓋及兩側可建設空間為載體，構建周邊完整居住社區(qū)，彌補生活圈配套不足問題，引領4.22平方公里的綜合開發(fā)利用。

（三）明確更新主體，規(guī)劃引領推動。成立臨潼區(qū)火車站及周邊街區(qū)統(tǒng)籌實施更新改造試點工作領導小組，由區(qū)委、區(qū)政府主要負責同志擔任組長，組建工作指揮部，由區(qū)屬國有企業(yè)臨潼城建集團具體實施，全力推進片區(qū)規(guī)劃建設。委托廣州城建規(guī)劃設計院聯合同濟大學建筑設計研究院、西安市城市規(guī)劃設計研究院，高標準編制完成《臨潼火車站周邊片區(qū)統(tǒng)籌更新規(guī)劃》并上報住建部審核。

（四）測算更新成本，盤活有效資源。依據試點片區(qū)規(guī)劃，通過實施鐵路文化街區(qū)更新改造，有效盤活低效存量用地，對片區(qū)范圍內土地進行整合整備、規(guī)劃利用，充分釋放土地潛力、提高利用效率。在全面梳理土地情況，認真核算成本收入基礎上，積極對接國開行等政策性銀行，初步確定通過申請中央預算內資金、超長期國債資金等各類政策性補助資金，達到片區(qū)經濟測算平衡。預計可申請中央預算內資金4.683億元、超長期國債資金6.088億元。

（五）實施更新項目，增進民生福祉。深入踐行“人民城市”理念，堅持“留改拆”并舉，前期啟動提升改造項目4個。分兩期實施總投資42.85億元的火車站棚戶區(qū)改造項目，目前已回遷安置群眾2028戶、3234人。實施火車站基礎設施配套工程，在保護火車站老站房的基礎上，投資2200萬元，建成新站房、站前廣場及2座城市驛站，投資8000萬元完成東閘口涵洞拓寬及北延至秦漢大道工程，周邊環(huán)境及通行條件得到顯著改善，已成為市民群眾休閑、納涼、觀光的好去處。與西安鐵路局合作建成總投資5.2億元、占地104畝的西鐵教育培訓基地，為宣傳鐵路文化，豐富臨潼旅游資源，打造鐵路文化街區(qū)奠定基礎。與西安鐵路局合作實施隴海鐵路上蓋片區(qū)項目，目前已投資約1億元，完成項目招投標，整備40余畝土地，已開展駐地臨建及通信、信號、電力電纜過渡排遷等工作。

三、未來展望與經驗啟示

（一）未來展望

臨潼區(qū)將堅持以人為本，立足“山宮城寨站河”六位一體文旅核心區(qū)更新戰(zhàn)略，以“老城新門戶 文旅新高地”為更新目標，堅持規(guī)劃引領、多元帶動、片區(qū)推進，試點期內謀劃推進火車站站前片區(qū)、隴海鐵路上蓋片區(qū)、隴海鐵路北側安居片區(qū)、化工院片區(qū)等4個片區(qū)，策劃實施26個、總投資約67.94億元的公益類、公服類、居住類、商業(yè)類等項目，打造具有臨潼文化特色的鐵路文化街區(qū)。

一是打造沉浸體驗式街區(qū)公園。積極探索數字化情境之下的臨潼文旅新模式，加快推動由景區(qū)景點資源型消費向文化價值挖掘的體驗式消費轉化。在火車站站前片區(qū)，依托臨潼老火車站民國文化元素，布局“沉浸+體驗式”文商旅項目，使市民游客能夠沉浸式體驗“民國文化”，品嘗“珍饈美味”等，打造既充滿時尚活力，又兼具文化底蘊的特色商業(yè)街區(qū)。同時以姜寨遺址整體性保護為目標，注重遺址保護與城市發(fā)展空間、功能協(xié)調關系，挖掘姜寨遺址的藝術文化價值，打造集文物保護、遺址展示、文化交流、考古體驗于一體的“數字化”文化公園。

二是打造城市運動休閑娛樂空間。在隴海鐵路上蓋片區(qū)，保證鐵路運行絕對安全前提下，充分利用火車線路上蓋空間，規(guī)劃建設隴海鐵路紀念公園、青少年活動中心及各類活動場地，充分展示隴海鐵路文化，為市民游客提供友好鐵路文化康體游空間。

三是打造綠色生態(tài)康養(yǎng)居住地。在隴海鐵路北側安居片區(qū)，規(guī)劃隴海鐵路沿線生態(tài)居住區(qū)，以18、26層高層為主，建設經二路延伸段、小寨一路及規(guī)劃連接支路，設置一處九年一貫制學校，為居民提供便利生活服務與教育需求。

四是打造文化時尚創(chuàng)意園區(qū)。在化工院片區(qū)，通過與西北化工研究院合作，在保留工業(yè)遺存同時，改造提升化工園區(qū)，塑造涵蓋文藝+創(chuàng)意工作室、產品研發(fā)、攝影、新媒體等多種商業(yè)形態(tài)，打造文化創(chuàng)意產業(yè)基地和夜經濟消費目的地。

（二）經驗啟示

一是政策研究必須領先一步。組建工作專班，第一時間研究住建部下發(fā)的《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》和《西安市城市更新辦法》，把握關鍵點、找準結合點、抓好轉化點，不等不靠，先行先試，為入列全國試點、更好開展更新改造奠定堅實基礎。

二是推進機制必須完備健全。成立專項領導小組，組建由政府牽頭的指揮部，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、運營全流程，確保權責清晰。國企主導實施，建立整合土地收益反哺基建機制，保障項目連續(xù)性和可操作性。路地合作破壁，與西安鐵路局建立共建共享機制，明確產權與管理邊界，推動涉鐵工程落地落實。

三是片區(qū)規(guī)劃必須突出特色。臨潼是中外聞名的文旅圣地，文旅資源豐富，片區(qū)規(guī)劃編制堅持產城融合，以建設“山宮城寨站河”六位一體文旅核心區(qū)為更新策略，進一步明確功能分區(qū)，積極探索數字化情境之下的臨潼文旅新模式，加快推動由景區(qū)景點資源型消費向文化價值挖掘的體驗式消費轉化。深度挖掘鐵路文化與姜寨遺址、老化工院等文旅資源，建設兼具“城市、社區(qū)、生態(tài)”功能的沿隴海鐵路綜合廊道，打造樞紐國潮文旅組團和隴海鐵路文化康體帶。

四是投融資模式必須創(chuàng)新多元。以政策性資金打底，積極申報超長期國債、中央預算內資金，夯實公益項目資金基礎。市場化運作補位，通過PPP模式引入社會資本，優(yōu)先選擇具備全鏈條運營能力的企業(yè)，降低政府負債風險。土地收益反哺，將土地出讓收益定向用于片區(qū)開發(fā)，形成良性循環(huán)。

五是更新改造必須以人為本。優(yōu)先“?；剡w”，確保棚改安置房建設進度，維護群眾權益。補齊公共服務短板，新增城市驛站、便民中心、生態(tài)停車場等設施，提升居民生活品質。智慧化與生態(tài)化并重，道路及管網建設中融入智慧停車、海綿城市理念，增強片區(qū)韌性。強化公眾參與，通過意見征集、方案公示、新媒體宣傳等方式增強市民群眾認同感，凝聚片區(qū)更新共識。

臨潼老火車站片區(qū)更新改造既是破解城市割裂、推動文旅融合發(fā)展、增進群眾福祉的具體行動，也是探索歷史文化遺產保護與城市功能提升的生動實踐。啟示我們老城更新需以系統(tǒng)規(guī)劃為引領，多元資金為支撐，多方協(xié)同為保障，最終實現社會效益、經濟效益與文化效益的有機統(tǒng)一。未來，臨潼模式可為同類老舊交通樞紐片區(qū)更新提供重要參考。

值班編委：樊永鋒

流程編輯：劉亞

審讀：戴士潮

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