東南大學建筑學院教授

中國城市規(guī)劃學會城市更新分會

主任委員陽建強/文

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》，明確提出要建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式，反映了城市發(fā)展的客觀規(guī)律和當今時代的形勢需求，為今后我國城市更新開展提供了明確的方向與指南，具有重要與深遠的現(xiàn)實意義。

城市更新是一項綜合性、全局性、政策性和戰(zhàn)略性很強的復雜社會系統(tǒng)工程，從規(guī)劃統(tǒng)籌到實施落地關聯(lián)方針政策、法律法規(guī)、行政體制、經(jīng)濟投入、市場運作、公眾參與、組織實施等諸多方面。進入強調(diào)以人為核心和以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，城市更新受到中央政府、地方政府和全社會的高度重視，既是當前社會經(jīng)濟發(fā)展工作的重中之重，是構建國內(nèi)大循環(huán)為主體新發(fā)展格局的重要支點，也是與人民群眾福祉和生活質(zhì)量提高緊密關聯(lián)的民生工程，需要有地方政府、市場企業(yè)和社會群眾各方力量的共同參與和推動。

首先，國家及地方政府在實施城市更新行動中起著關鍵的指導作用。政府作為公共政策的代言人，包括中央政府、地方政府、基層政府以及構成一級政府的諸多職能部門，通過政令驅(qū)動、制度保障等權力運行機制，從外部促進并保障城市更新實踐項目的啟動與運營等。隨著城市更新改造由過去主要由政府部門出面組織進行的單一局面轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)與社會共同參與的新時代，政府開始以積極互動的態(tài)度來鼓勵更新主體參與城市更新，由過去行政、計劃為主的直接控制，逐步轉(zhuǎn)向運用法律法規(guī)手段、政策引導、經(jīng)濟杠桿、公眾參與以及其他溝通協(xié)作方式，并通過計劃、決策、執(zhí)行、引導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等多種調(diào)控手段，以更為開放和嚴密的法規(guī)，充分調(diào)動各方面積極性，使之形成合力，行動一致，整體啟動城市更新。許多城市積極響應實施城市更新行動國家戰(zhàn)略部署，結合地方實際情況和發(fā)展階段，大膽開展城市更新制度探索和創(chuàng)新。北京市頒布了《北京市城市更新條例》，研究出臺配套政策文件，逐步健全以城市更新條例、相關配套規(guī)范性文件、各類規(guī)范和技術標準構成的“1+N+X”城市更新制度體系。上海市頒布了《上海市城市更新條例》，相繼出臺《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則（試行）》《上海市城市更新操作規(guī)程（試行）》《上海市城市更新指引》《上海市城市更新行動方案（2023—2025）》等重要文件，對推動城市更新實踐起到了積極作用。

其次，市場機制對推動城市更新行動發(fā)揮著重要的引舉作用。城市更新具有面廣量大、資金投入大、利益主體多、產(chǎn)權關系復雜、運作周期長且回報速度慢等特點，給更新資金籌措造成巨大壓力。單純依靠政府公共財政投入的城市更新難以持續(xù)，需要運用市場機制，健全完善市場化融資模式，拓寬城市更新融資渠道，不斷完善政府、企業(yè)和權利人各類資金主體的參與機制，探索多元化資金籌措、分擔和收益分配機制；采取稅費減免、財政獎補、容積率獎勵等形式，對符合條件且有助于優(yōu)化基礎設施和公共服務水平的項目給予激勵與支持，積極鼓勵社會資本參與城市更新，為城市更新項目提供充足的資金支持；在更大范圍和更長周期權衡更新項目對城市經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻度，通過城市更新“投、建、運、管”全過程產(chǎn)生可持續(xù)的現(xiàn)金流，以激活和提升存量空間價值，實現(xiàn)城市更新項目的資本回報和財務平衡。如重慶政企聯(lián)動探索新型多元投融資模式，吸引社會投資人通過直接投資、間接投資、委托代建等多種途徑，深度參與城市更新全過程。北京勁松小區(qū)綜合整治工作將社會資本引入社區(qū)改造，以運營視角探索出一種民生導向下的“微利可循環(huán)”老舊小區(qū)市場化改造模式。

再有，公眾參與對推進城市更新行動具有積極的決定性作用。城市更新中的土地征收、房屋拆遷補償、住戶安置、更新計劃的執(zhí)行、日后的維護管理等諸多方面，均與市民的產(chǎn)權和生活居住權密切相關。說到底，人是社會發(fā)展的主體，是社會發(fā)展的規(guī)劃者和決策者，同時又是發(fā)展的參與者和實踐者。需要堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，通過城市更新提升公共服務設施和基礎設施的質(zhì)量，以滿足人民群眾追求美好生活的強烈愿望；需要遵循公眾參與、平等合作和包容發(fā)展的基本原則，通過“自上而下”與“自下而上”相結合，建立常態(tài)化的城市空間治理機制，確保更新過程的公平、公正和透明；發(fā)揮社區(qū)規(guī)劃師的引導作用，通過更為智慧和更為包容的倡導式規(guī)劃，廣泛吸納居民、社區(qū)、企業(yè)和社會組織的意見，增強社會認同感和參與感；在更新規(guī)劃決策和實施過程中，采取搭建社區(qū)溝通平臺、舉辦社情民意日活動和培育社區(qū)互助組織等方式，廣泛收集和聽取居民意見，積極鼓勵和支持居民參與城市更新活動。在城市更新中應尤其尊重、保護、活化地方傳統(tǒng)文化，通過社區(qū)活動的組織，促進居民之間的互動與交流，增強居民對地方文化的認同感和自豪感，提高社區(qū)的社會凝聚力。如成都成華區(qū)在社區(qū)更新過程中，積極探索“黨建引領、政府搭臺”、“社區(qū)牽頭，組織代理”、“居民自治，社會共建”的城市社區(qū)更新多元共治模式。南京老城南地區(qū)更新中以街區(qū)居民為主體，充分尊重政府、居民、公眾、專家、開發(fā)商等多方意見，堅持開門規(guī)劃，積極促進了社區(qū)微更新的開展。

總之，樹立“以人為核心”的指導思想，突出“人民城市”的核心價值觀，以人民對美好生活的向往為藍圖，將城市更新置于城市社會、經(jīng)濟、文化、空間等整體關聯(lián)中加以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；遵循市場規(guī)律，保障公共利益，建立政府、市場和社會三者之間的良好合作關系，發(fā)揮集體智慧，加強多部門和多專業(yè)整體聯(lián)動，因地制宜探索創(chuàng)新多元主體協(xié)同共治模式；營造全社會共同關注和支持城市更新的良好氛圍，共同推進城市更新行動，提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感，實現(xiàn)城市更新的持續(xù)、多元、健康與和諧發(fā)展。

值班編委：樊永鋒

責任編輯：馬琳 溫紅妹

審讀：戴士潮

中國房地產(chǎn)報版權所有

未經(jīng)授權不得轉(zhuǎn)載以及任何形式使用

如需轉(zhuǎn)載，請后臺回復“轉(zhuǎn)載”了解規(guī)則

聲明：本文系轉(zhuǎn)載自互聯(lián)網(wǎng)，請讀者僅作參考，并自行核實相關內(nèi)容。若對該稿件內(nèi)容有任何疑問或質(zhì)疑，請立即與鐵甲網(wǎng)聯(lián)系，本網(wǎng)將迅速給您回應并做處理，再次感謝您的閱讀與關注。