城市與區(qū)域治理研究院蘇志勇/文

近一段時間，沉寂多年的土地市場熱度有所回升，核心一二線城市迎來久違的“地王潮”，單價地王、溢價率階段性紀錄一次次被刷新，隱隱透露出房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)的信號。

土地市場局部轉(zhuǎn)暖，一方面意味著前期一攬子房地產(chǎn)增量政策開始顯效，房企拿地信心和市場預(yù)期正在恢復(fù)；另一方面，地方政府主動調(diào)整供地策略，集中推出核心區(qū)域優(yōu)質(zhì)地塊，且放開了限價、容積率等多重限制，激發(fā)了龍頭房企補倉意愿。

但是市場局部轉(zhuǎn)暖并不意味著土地市場的實質(zhì)性反轉(zhuǎn)。自2021年全國土地出讓金收入達到8.7萬億元高點，此后全國土地成交連續(xù)3年大幅下滑，至2024年土地出讓金收入跌至4.87萬億元。特別是部分二線城市和大多數(shù)三四線城市，由于此前住宅和商業(yè)用地供給過剩，商品房市場趨于飽和，甚至出現(xiàn)供過于求狀況，未來若干年都將面臨消化存量的壓力。去年自然資源部曾下發(fā)通知，要求對于庫存壓力大、去化周期超過36個月的城市，要暫停新增商品住宅用地出讓，進一步加劇了土地財政壓力。

在房地產(chǎn)市場深度調(diào)整、市場供需發(fā)生重大變化的當(dāng)下，地方土地財政依賴在被動中逐漸減弱，如何彌補財政缺口，土地財政何去何從，成為亟待破解的難題。

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土地出讓收入銳減

土地財政承壓

與房地產(chǎn)市場發(fā)展周期相吻合，土地市場近年來也迎來了周期性調(diào)整。2015年，全國土地出讓金收入為33657億元，隨后迎來長達6年的高速增長，在2021年達到了87051億元的峰值。2021年后房地產(chǎn)市場進入下行周期，受此影響，土地出讓收入也出現(xiàn)連續(xù)3年的斷崖式下滑，至2024年縮減至48699億元，同比下滑16%，與2021年的高點相比下跌44%。

從2024年土地出讓金收入規(guī)模看，排名前十的省份依次為江蘇、浙江、山東、四川、上海、廣東、湖北、北京、福建、貴州。從收入增速來看，已公布數(shù)據(jù)的29個省份中，22個省份2024年土地出讓收入負增長，特別是一些經(jīng)濟大省土地出讓收入下滑明顯。其中江蘇下滑23.3%、浙江下滑27.0%、廣東下滑28.9%、湖南下滑36.1%。

如果與各省份歷史最高點作比較，有12個省份土地創(chuàng)收入跌幅超過50%。其中跌幅最大的青海下跌83.4%，黑龍江跌幅為72.8%，甘肅為68.1%，廣東為66.2%，云南為64.7%，山西為63.0%，湖南為59.5%，河南為58.0%。

今年一季度，在一系列調(diào)控政策刺激下，土地市場整體呈現(xiàn)回暖態(tài)勢。全國實現(xiàn)土地出讓金收入0.58萬億元，同比增長11.33%，平均溢價率9.81%，相較2024年同期上升了5.47個百分點。從全國市場看，區(qū)域分化明顯，一線城市和重點二線城市表現(xiàn)突出，北京、杭州、上海、成都、蘇州土地成交排在前五位，成交金額分別為623.14億元、502.85億元、271.94億元、253.34億元、148.32億元。三四線城市整體偏弱，但在三四線城市中，長三角城市群中的南通、金華、常州、揚州、無錫、嘉興、溫州等城市表現(xiàn)活躍，中西部和東北地區(qū)城市土地成交持續(xù)走弱。在所有地級市中，近8成城市一季度土地出讓金收入不足10億元。

盡管財政收入減少，但地方政府的剛性支出并未減少，反而在某些領(lǐng)域有所增加，例如社會保障支出、債務(wù)付息支出等剛性支出。這使得地方政府在財政支出上面臨更大的壓力，尤其是在需要進行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的情況下，地方財政更顯得捉襟見肘。財政收入減少、支出壓力增大、債務(wù)償還壓力、財政收支缺口擴大、融資難度增加以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，這些壓力不僅影響了地方政府的財政收支，還可能對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響。

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土地財政依賴度被動性減弱

受土地出讓收入下滑等因素影響，土地財政依賴度也發(fā)生了明顯變化。從整體數(shù)據(jù)看，2021年全國土地出讓收入87051億元，政府基金性收入98024億元，一般公共預(yù)算收入202539億元，如果按照“土地出讓收入/（政府基金性收入+一般公共預(yù)算收入）”計算土地財政依賴度，那么2021年的土地財政依賴度為28.96%；至2024年，全國土地出讓金收入為48699億元，政府基金性收入62090億元，一般公共預(yù)算收入219702億元，對應(yīng)的土地財政依賴度為17.28%。土地財政依賴度整體水平3年下降11.68個百分點。

分省份看，江蘇、貴州、湖北、重慶、四川、福建、浙江、山東的地方財政對土地依賴度相對較高；部分省市的土地財政依賴度低、且土地出讓收入同比出現(xiàn)正向增長，如黑龍江、新疆、寧夏、云南和天津等地。

2020年，南方省份（如江蘇、浙江、海南、四川、福建）土地財政依賴度普遍較高，部分省份土地出讓金占政府性基金收入比例超過50%；北方省份（如山西、黑龍江）依賴度較低，主要依賴一般預(yù)算收入。進入2024年，各省份土地財政依賴度整體下降，但區(qū)域分化加劇。例如江蘇、浙江等傳統(tǒng)依賴土地財政的省份，因土地出讓收入下滑，依賴度顯著降低。僅福州、濟南等少數(shù)城市依賴度逆勢上升。

分城市看，核心城市依賴度驟降。一線城市土地財政依賴度普遍低于25%，深圳甚至低至2%；二線城市分化加劇，僅少數(shù)城市依賴度逆勢增長，二線城市中杭州、南京等依賴度降至30%~50%，較2020年的高位明顯收縮。三四線城市中，蕪湖、廣安、宜賓、宜昌等地級市，土地出讓收入占政府基金性收入比值仍在70%以上，成為土地財政依賴度最高的典型代表。

值得注意的是，行政級別與財政結(jié)構(gòu)存在強關(guān)聯(lián)性。四個直轄市中，北京、上海依托強大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，土地出讓金占政府性基金收入比重維持在15%~20%區(qū)間，而重慶因特殊的地理經(jīng)濟條件，該比例長期高于50%。副省級城市群體呈現(xiàn)分化態(tài)勢，深圳、廣州等經(jīng)濟強市保持30%~40%，武漢、西安等中西部城市則普遍超過60%。

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破解土地財政依賴的路徑

隨著房地產(chǎn)市場的周期性調(diào)整，商品房用地需求逐漸減弱，土地市場規(guī)模將進一步壓縮。如何彌補土地財政留下的財政缺口成為亟待破解的難題。結(jié)合地方實踐和專家給出的建議，可行性路徑大致有以下幾個方面：

首先，穩(wěn)住房地產(chǎn)市場基本盤。房地產(chǎn)高速增長時代已經(jīng)結(jié)束，但并不意味著房地產(chǎn)市場需求的枯竭。我國新型城鎮(zhèn)化還有很大發(fā)展空間，剛性住房需求和改善性住房需求依然強勁。一線城市和強二線城市由于人口的持續(xù)流入，住房需求仍存在較大缺口。此前由于土地出讓中實施的諸如限價、限面積、限容積率等限制性措施，市場上中高端住宅和“好房子”供應(yīng)嚴重不足，隨著“好房子”標準的出臺和各種限制性措施的進一步解除，改善性住房需求迫切，“好房子”用地需求旺盛，并對土地市場形成有效支撐。房地產(chǎn)進入存量時代，大批老舊小區(qū)和危舊房需要更新改造，大量商業(yè)和產(chǎn)業(yè)用地需要盤活，這些都是未來土地市場新的增長機會。經(jīng)歷3年的市場調(diào)整，房地產(chǎn)開發(fā)投資、商品房銷售等指標將在合理區(qū)間內(nèi)得到有效支撐并趨于穩(wěn)定，土地出讓收入仍是地方政府必不可少的財政收入來源。

2025年中央將“持續(xù)用地促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”作為經(jīng)濟工作重要目標，并出臺了一攬子增量政策，政策效果開始顯現(xiàn)，但實現(xiàn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)還需要更大力度的政策支持。在穩(wěn)定房地產(chǎn)市場方面，粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒建議，要盡快采取保供給、促需求和穩(wěn)房價舉措，大力盤活閑置土地和收購存量房用于保障房，一線城市核心地段盡快推出高品質(zhì)商品房，滿足居民多層次住房需求。中央層面可成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，規(guī)模在2萬億元左右，專項用于保交樓、收儲存量房和房企存量閑置土地等，同時減輕地方政府穩(wěn)樓市壓力，保障地方財政穩(wěn)健運行。

其次，積極化解地方債務(wù)風(fēng)險。隨著土地財政紅利消退，依靠土地市場抵押舉債和賣地收入還債的模式難以為繼，地方債務(wù)風(fēng)險顯性化與公共財政支出需求不斷擴大的矛盾凸顯。3月28日，財政部公開了最新的地方政府債務(wù)余額情況，截至今年2月末，全國地方政府債務(wù)余額49.29萬億元，相較于2023年末增長超過20%。在化解地方債務(wù)方面，2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議通過了“6+4+2”萬億元地方化債方案，12萬億元的總額度也成為近年來力度最大的化債方案。通過化債方案的實施，地方政府債務(wù)風(fēng)險和償債壓力得到有效緩解，財政空間得到釋放，增強了地方經(jīng)濟發(fā)展動能。

再次，通過擴展新稅源破解土地財政困局。地方政府可結(jié)合產(chǎn)業(yè)升級、資產(chǎn)盤活等多維度創(chuàng)新，構(gòu)建多元化稅源體系。在產(chǎn)業(yè)升級方面，重點發(fā)展人工智能、新能源等戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)，拓展新的稅源。例如杭州通過數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群，2024年數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達27%，貢獻稅收超30%；深圳試點碳稅征收后年增收約12億元；蘇州工業(yè)園區(qū)通過生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈培育，2024年相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收同比增長23%；位于中西部的貴州依托資源稟賦發(fā)展特色稅源，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)稅收占比從2018年的3.7%提升至2024年的11.2%，成為地方政府重要稅源。

最后，推動財稅體制改革勢在必行。長期來看，通過稅制改革重構(gòu)地方稅體系是解決地方土地財政依賴的重要一環(huán)。在財稅體制改革方面羅志恒也給出了很好的建議：一是上收部分事權(quán)和支出責(zé)任到中央和省級政府，包括社保、食品藥品監(jiān)督管理、環(huán)境保護等事權(quán)上移，減輕地方政府的支出壓力；二是統(tǒng)籌消費稅征收環(huán)節(jié)后移和逐步換轉(zhuǎn)給地方，補充土地出讓收入下行對地方財力的沖擊；三是完善增值稅抵扣鏈條，逐步清理不規(guī)范、不合理的增值稅優(yōu)惠政策；四是將城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅；五是探索國有資產(chǎn)及其相關(guān)收入在中央與地方政府之間的劃分機制，緩解地方政府對土地財政的過度依賴。

值班編委：李紅梅

流程編輯：溫紅妹

審讀：戴士潮

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